所有的百姓是莊園主的農奴，不允許遷徙不允許更改職業，而且名義上屬於自己的土地，需要向莊園主繳納大量地租，還需要無償給莊園主種植他直屬的土地。
這樣，地方豪強逐漸就形成了。
雖然這些莊園主名義上屬於天皇的臣屬，可是，隨著豪強勢力的增強，一些勢力強大的莊園主便不向朝廷繳稅，並且不允許朝廷的官員進駐到自己的地盤。
在毫無辦法的情況下，朝廷為了遏製地方豪強的發展，便施行分國製度，也就是派遣皇室
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